主權財富基金：法律與政策

近年來，主權財富基金成為國際資本市場最熱門的爭議課題。在美國及歐盟，倡言應對主權財富基金做更進一步規範的聲浪不斷。國基貨幣基金(International Monetary Funds )(IMF)及經濟合作暨開發組織(Organization for Economic Cooperation and Development)(OECD)也擬定主權財富基金的最佳實務守則。然而，反對過度管制者認為截至目前為止，主權財富基金都是典型的投資人，如果進行嚴格的管制將妨礙正常的投資活動，並引發保護主義。主權財富基金是指一國政府所有的投資，其基金來源為一國的外匯存底，但基金管理與中央銀行或其他貨幣主管機構無關者。主權財富基金並非始自今日，但是因為近年來不論在數量上、基金規模及重要性都急遽增加；加上基金投資策略大幅改變，致使被投資公司的母國開始以疑慮的眼光，看待此類交易。根據國際貨幣基金的估計，全球主權財富基金的總資產，於2013年將高達6-10兆美元。另外，主權財富基金的投資，也從以往傳統上政府的投資都是購買低報酬、低風險的外國政府國庫券或其他政府公債，轉而將資金移轉到高風險、高報酬的公司股權。這樣的改變讓被投資公司的母國擔憂外國政府利用其對公司的影響力，尋求非營利的目的。更甚者，政府所有的主權財富基金，可能有其他的策略性目標，它可能協助外國政府取得能源，獲取科技或其他專門技術，增強其本國公司的競爭地位。儘管如此，目前，絕大多數的國家也只有對外國投資人取得本國公司的控制權時，有所規範。例如在美國，外國投資人取得美國公司的控制權時，通常先行向外國投資委員會(Committee on Foreign Investment in the United States)申報，接受審核。如果系爭交易對美國國家安全構成威脅，委員會可以建議總統禁止該交易。更寬鬆的規定，見諸台灣，對於交易是否涉及取得本國公司的控制權與否，並未有特別規範，對外國投資僅有列舉的負面表列。因此，外國政府的投資，例如主權財富基金投資，只要不涉及取得本國公司控制權，儘管其投資金額相當顯著，也不受任何管制。然而，外國政府的投資，如果目的在尋求其他策略目標，而非追求投資利潤，則即使是非控制權投資，也可能影響本國公司營運階層，從而對國家安全具有風險。因此，美國、歐盟、英國及德國等都呼籲採取管制措施。至於擬議中的規制方法有：加強揭露及透明度、停止外國政府投資在本國被投資公司的表決權、限制主權財富基金僅能透過金融中介機構進行投資或只能投資於全球指數型基金等等。2008年，國際貨幣基金與26個主權財富基金的母國，進行制定主權財富基金的最佳實務守則，通常稱作：「聖地牙哥原則」 (Santiago Principles)。聖地牙哥原則共包括24項守則，用以「確認一般可以遵守的原則及實務，該原則及實務得適當反映合適的治理及可信賴性的安排、以及主權財富基金得以謹慎與健全的基礎所從事的投資行為。」惟該24項原則並無強制性，僅供自願性的遵守。外國政府的投資從政府債券的投資轉為公司股權的投資，本質上應無爭議。股權投資如同債券投資，可以回收貿易盈餘，並增加資本市場的資金供應，從而降低資金成本。另外，股權投資相較於債券投資更具穩定性及長期性。然而，主權財富基金作為主權國家的投資工具，也可能利用該商業資源追求政治目的或其他政府利益，諸如透過購買相當的公司股權，取得敏感性科技或專門技術。因此，為了減輕對於主權財富基金的疑慮，適當的規範顯然是必要的。基於上述，本研究將從主權財富基金的發展與實務著手，解釋其經濟功能與危險，了解法律規範的重要性，分析不同規範的功能，並提出適當的法律架構。

系統編號:PF10107-1563
原計畫編號:NSC101-2410-H182-006